Sapere tecnico

5 febbraio 2015

Inchiesta Edilizia Residenziale Pubblica. ERP: dall’emergenza alla pianificazione

Quella dell’edilizia residenziale pubblica, con le sue alterne fortune, è una vicenda profondamente intrecciata con la storia del nostro paese, e in particolare con alcuni dei suoi momenti di maggiore espansione come quello della ricostruzione postbellica, soprattutto negli anni Cinquanta con il primo consistente e diffuso programma di edificazione di case e quartieri popolari, il piano Ina-Casa, per poi proseguire, almeno fino a tutti gli anni Ottanta, con l’esperienza dei Piani per l’edilizia economica e popolare.
Una vicenda che tuttavia, in questi ultimi tre decenni, ha anche vissuto una sostanziale cesura, riportando d’attualità il tema della necessità di un’edilizia abitativa funzionale e soprattutto economicamente accessibile. L’Italia è infatti oggi agli ultimi posti delle classifiche europee per la percentuale di alloggi sociali calcolata sul totale dello stock in affitto – assieme a Spagna, Portogallo e Grecia, non a caso i paesi con le situazioni economiche più critiche – sotto il 5%, contro una media intorno al 25% degli altri paesi. Sul fronte del fabbisogno abitativo si calcolano oggi circa 650 mila domande nelle graduatorie dei Comuni in attesa per l’assegnazione di un alloggio; a fronte di tale fabbisogno – che ha subito solo nel corso degli ultimi tre anni un incremento di 46 mila domande – l’offerta di alloggi di edilizia residenziale pubblica si sta progressivamente riducendo a causa del processo di dismissione iniziato nel 1993 che ha determinato la perdita secca di oltre il 22% del patrimonio.
Accanto a tale dato si colloca poi l’elevato numero di unità abitative che oggi necessitano di interventi di ripristino e riqualificazione sia strutturale che impiantistica, esigenza dettata dall’età avanzata del patrimonio residenziale pubblico, il 50% del quale risulta edificato prima – in molti casi ben prima - del 1970. Un problema, come si può intuire, di entità davvero importante, anche alla luce della progressiva riduzione delle risorse disponibili determinata dalla non facile situazione economica; ma, al tempo stesso, anche un’occasione di rilancio per il settore dell’edilizia che potrebbe potenzialmente trovare in questo ambito, complici anche alcune recenti iniziative adottate in materia dalla pubblica amministrazione, un mercato decisamente interessante. In questo numero abbiamo provato a indagare la realtà dell’edilizia residenziale pubblica per cercare di tratteggiare, al di là delle nude cifre, come e in che misura l’indubbia necessità di mettere mano a questo ingente patrimonio immobiliare rappresenti una concreta possibilità peril mondo delel costruzioni.

Lo stato di fatto
L’edilizia residenziale pubblica rappresenta oggi in Italia poco meno di un milione di alloggi in totale, oltre 800.000 dei quali gestiti in affitto dalle Aziende Casa, eredi degli Istituti Autonomi Case Popolari variamente denominati e trasformati in occasione delle riforme attuate dalle Regioni, oggi riuniti in Federcasa. L’organismo raggruppa 107 fra enti e aziende, per lo più con competenze provinciali, che in tutta Italia costruiscono e gestiscono abitazioni sociali realizzate con fondi pubblici, fondi propri e prestiti agevolati.
Dopo il trasferimento delle competenze in materia alle Regioni ha preso avvio un processo di riforma, in parte ancora in corso, nel cui quadro nessuna comunque ha ritenuto di fare a meno delle Aziende Casa. Una prima differenziazione è nella denominazione, che riflette il ruolo regionale e, a volte, anche l'assetto normativo: ACER in Emilia Romagna, ALER in Lombardia, ATC in Piemonte, AREA in Sardegna, ARTE in Liguria, ATER in Basilicata, oltre a quelle che, non essendo state oggetto di riforma, rimangono IACP (Campania, Sicilia, Puglia). Alcune sono costituite in forma societaria (Toscana e Trentino), gran parte in forma di enti pubblici economici (E. Romagna, Liguria, Veneto, Umbria, F.V. Giulia) o non economici (Piemonte, Campania, Puglia, Calabria, Basilicata, Sicilia). Gran parte sono proprietarie degli alloggi, alcune hanno assegnato la proprietà agli Enti locali che si avvalgono poi delle aziende per la gestione (Emilia Romagna e Toscana).
Dal punto di vista economico – finanziario, il settore è stato alimentato dai Fondi Gescal fino al 1998, con un flusso annuo di circa 1,5 miliardi di euro. A seguito del D.lgs. n. 112/1998, con la chiusura della sezione autonoma edilizia residenziale presso la Cassa Depositi e Prestiti, i fondi giacenti per edilizia sovvenzionata (contributi GESCAL) e agevolata (contributi Stato), per un importo di 11,5 miliardi di euro, sono stati o trasferiti direttamente alle Regioni per il finanziamento dell’edilizia agevolata (3,8 miliardi di euro), o gestiti dalla Cassa sia per conto delle Regioni per l’edilizia sovvenzionata (6 miliardi di euro), sia per conto dell'amministrazione centrale per i programmi di edilizia sovvenzionata e agevolata (1,7 miliardi di euro). Al 31 dicembre 2001 rimanevano circa 878 milioni di euro di residui non attribuiti risultanti, che sono stati destinati agli interventi previsti dalla legge 21/2001 (contratti di Quartiere, 20.000 alloggi in affitto); i fondi devoluti alle Regioni sono serviti ad assicurare gli interventi di nuova costruzione, recupero e manutenzione straordinaria nel decennio successivo. Dal 31 dicembre 1998 il settore non ha ricevuto finanziamenti annuali e costanti nel tempo, e solo un decennio dopo, grazie alle risorse indirizzate all’ERP con provvedimenti governativi nell’anno 2007, prima congelati dal D.L. 112/2008, poi in fase di ridistribuzione con D.M. 16 luglio 2009, la tendenza ha iniziato a invertirsi.
Al non utilizzo dei fondi si è accompagnato un progressivo aumento del fabbisogno (si stimano circa 600.000 domande di aventi diritto nelle graduatorie dei Comuni) ed una parallela diminuzione della produzione: nel 1984 la spesa pubblica finanziava 34.000 abitazioni in edilizia sovvenzionata, nel 1990 circa 13.000, nel 1998 solo 4.100. Negli ultimi anni le abitazioni ultimate sono scese sotto le 1.900 unità, su un totale di circa 300.000 abitazioni costruite. Dal 1993 sono stati venduti circa 155.000 alloggi con un saldo negativo tra vendite e nuovi alloggi. Alla contrazione del patrimonio si è poi via via affiancata col tempo una sua parziale indisponibilità, dovuta in molti casi alla necessità di procedere agli adeguamenti previsti dalle normative – soprattutto in materia energetica – succedutisi nel tempo, e in misura altrettanto importante alla mancata manutenzione dello stesso, protratta fino alla inagibilità dello stesso.
Il lavoro, insomma, non mancherebbe: ma qual è l’entità potenziale di questo mercato? E quali i canali attraverso i quali potrebbe essere finanziato?

Le problematiche
Un’occhiata all’età del patrimonio residenziale pubblico lascia già intuire con chiarezza quale sia il panorama e quali le esigenze di interventi di riqualificazione, molto spesso urgenti. Circa un quarto degli oltre 800.000 alloggi che lo compongono risultano edificati prima del 1960, e intorno alla metà entro il 1971. Le problematiche ricorrenti sono quelle facilmente rilevabili nell’edilizia tipica del periodo, in parte dovute all’età e in parte alle tecniche costruttive utilizzate, fra cui problemi di tenuta della copertura, perdite nelle opere di impermeabilizzazione, ammaloramenti degli intonaci, serramenti da sostituire. Ancor più massicce e diffuse sono le inadeguatezze dal punto di vista termico, con isolamenti o del tutto assenti o comunque largamente insufficienti, e impiantistico. Se consideriamo sicuramente privi di un adeguato isolamento gli alloggi costruiti dal dopoguerra alla fine degli anni ’70, epoca di entrata in vigore della prima normativa in materia, la Legge 30 marzo 1976, n. 373, risultano essere circa 450.000 gli alloggi con necessità di intervento urgente. Dal punto di vista impiantistico, sugli oltre 500 mila alloggi censiti 202.207 erano dotati di impianto di riscaldamento centralizzato, non di rado necessitante di interventi di adeguamento per ottemperare alle norme nel frattempo entrate in vigore.
A fronte di tali problematiche, i numeri degli interventi di manutenzione effettuati è altrettanto significativo. All’ultimo censimento disponibile (2011), dei 799.445 alloggi parte del patrimonio residenziale pubblico solo 101.124 erano stato oggetto di interventi di riqualificazione, poco più del 10%. La situazione attuale, in sostanza, vede un panorama in cui si sono accumulati ritardi negli interventi di manutenzione ordinaria, di ripristino e di adeguamento, che hanno conseguentemente generato nel tempo la necessità di interventi di manutenzione straordinaria. Il tutto in una fase in cui, come accennavamo in apertura, il problema della mancanza di un’edilizia economicamente accessibile è tornato prepotentemente d’attualità.

Alcune stime
La necessità di mettere mano a questo ingente patrimonio è, senza dubbio, un dato oggettivo. Al punto da rendere necessario definire una scala di priorità d’intervento, cosa tuttavia non semplice proprio alla luce di una assenza di azioni manutentive e di adeguamento che si è protratta per decenni. A questo proposito, Federcasa ha elaborato alcune stime e valutazioni che prendono le mosse proprio dall’esigenza, da un lato, di iniziare ad offrire risposte immediate alla richiesta di alloggi a basso costo, dall’altro di provvedere nel tempo a un recupero complessivo del patrimonio. Quanto al primo aspetto, l’ente ha elaborato un piano di interventi per il ripristino degli alloggi di risulta, ovvero non assegnati perché inadeguati (argomento, questo, di stretta attualità proprio in questi ultimi mesi in alcune grandi città italiane), che consentirebbe di reinserire nel circuito abitativo in tempi relativamente brevi circa 12.000 alloggi a fronte di un investimento di circa 200 milioni di euro. Sul fronte della manutenzione straordinaria, invece, l’ente stima che per recuperare il pregresso sarebbe necessario attivare un piano decennale che raddoppi i circa 5.000 alloggi l’anno recuperati attualmente, con un fabbisogno aggiuntivo di ulteriori 250 milioni di euro l’anno; un’iniziativa, questa, che potrebbe avere un notevole impatto sul settore dell’edilizia.
Quanto ai contenuti concreti di tali piani di riqualificazione, l’attenzione si è focalizzata su alcuni obiettivi molto specifici, in primo luogo quello dell’adeguamento delle prestazioni termiche degli edifici. La maggior parte del patrimonio immobiliare pubblico è oggi collocabile nelle classi energetiche D, E, F o addirittura inferiori, con consumi pari a 200 - 250 kWh/mq anno; pur non essendo realisticamente pensabile portare tutti questi edifici in classe A o B (quindi al di sotto dei 50 kWh/mq anno), sarebbe possibile agire con interventi graduali focalizzati su isolamento dell’involucro, impiantistica e serramenti, i cui costi per alloggio risulterebbero pari o inferiori a 25.000 euro, raggiungendo un livello di consumi inferiore a 100 kWh/mq anno. Complessivamente, l’investimento necessario per un adeguamento a questi livelli prestazionali di tutti gli alloggi in condizioni peggiori corrisponderebbe a un totale di circa 11 miliardi di euro. Numeri quindi decisamente interessanti per un comparto edilizio che si trova oggi nella concreta necessità di trovare nuovi sbocchi per recuperare i consistenti cali di mercato registrati negli ultimi anni.

Le risorse: dall’emergenza alla pianificazione
Le oggettive esigenze sopra evidenziate, che in non pochi casi assumono il carattere dell’emergenza, devono fare i conti con una serie di vincoli economici, che tuttavia, in particolare in quest’ultimo periodo, hanno registrato una serie di iniziative significative e tali da poter esercitare un impatto concreto su questo potenziale mercato.
Fra quelli attualmente in campo, un primo provvedimento significativo è costituito dal Piano nazionale di edilizia abitativa, varato con il D.L. 112/2008 e accompagnato da una serie di Accordi di programma con le Regioni, che ha stanziato circa 3 miliardi di euro distribuiti fra nuove costruzioni e recupero del patrimonio immobiliare pubblico esistente, programma tutt’ora in corso. Ad esso si è affiancato, e proprio in questi mesi ha trovato concreta attuazione, in recentemente convertito D.L. n. 47/2014 - Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015. Sul piano delle misure che vanno anche nella direzione di un certo sostegno al settore delle costruzioni è stata prevista una disposizione finalizzata a consentire la realizzazione/trasformazione e recupero di interventi non ultimati, o non ancora avviati o convenzionati entro il 29 marzo scorso. In parallelo è stato previsto un piano straordinario di manutenzione ed efficientamento energetico degli alloggi ex IACP e pubblici in genere potenzialmente in grado di coinvolgere circa 12.000 unità immobiliari.
L’articolo 10 è senz’altro la norma di maggiore interesse del provvedimento in quanto crea le condizioni per affrontare in maniera unitaria e programmatica il tema della riqualificazione del patrimonio edilizio e della necessità di non consumare ulteriore suolo urbano con quello dell’emergenza abitativa. La norma incentiva infatti gli interventi di ristrutturazione edilizia, manutenzione straordinaria, sostituzione edilizia e i mutamenti di destinazione d’uso che, nell’ottica di aumentare l’offerta di alloggi sociali, potranno, in alcuni casi, anche essere realizzati in deroga agli strumenti urbanistici e potranno usufruire dei premi volumetrici già riconosciuti da disposizioni legislative o regolamentari di livello regionale/comunale.
Per il raggiungimento di tali obiettivi i diversi commi dell’articolo 10 prevedono tempi e modalità di adozione di procedure idonee a garantire, anche attraverso l’utilizzo di nuove risorse pubbliche (nel limite di 100 milioni di euro e solo per alcune tipologie di intervento) e l’accelerazione dell’utilizzo delle risorse previste all’articolo 11, comma 3 del DL 112/2008 per l’incremento di alloggi sociali. Gli interventi potranno essere localizzati solo nei Comuni “ad alta tensione abitativa” presenti nell’elenco Cipe n. 87/03 del 13/11/2003.
Gli interventi dovranno interessare il patrimonio edilizio esistente compresi gli immobili non ultimati e gli interventi non ancora avviati alla data di entrata in vigore del DL (29 marzo 2014) o regolati da convenzioni urbanistiche stipulate entro la stessa data. il comma 5 (come modificato dalla legge di conversione) ammette interventi di:
- ristrutturazione edilizia, restauro o risanamento conservativo, manutenzione straordinaria miglioramento/adeguamento sismico;
- sostituzione edilizia, compresa la modifica della sagoma e dell’area nel lotto di riferimento in cui viene ricollocato assicurando che lo stesso sia comunque dotato di infrastrutture e servizi;
- variante di destinazione d'uso anche senza opere;
- creazione di servizi complementari alla residenza e al commercio (con esclusione delle grandi strutture commerciali);
- edilizia abitativa con gestione collettiva dei servizi di pertinenza (co-housing) ed edilizia abitativa, e relativi servizi finalizzati ad utenti di età maggiore di 65 anni;
- recupero di immobili fatiscenti o da dismettere esistenti nei centri storici e nelle periferie.
Per quanto riguarda gli aspetti procedurali l’articolo 10 attribuisce rispettivamente a Regioni e Comuni compiti e funzioni differenziate. Le Regioni, oltre agli aspetti legati alla gestione del patrimonio abitativo, possono adottare procedure semplificate per il rilascio del titolo abilitativo edilizio convenzionato e ridurre gli oneri di urbanizzazione. I Comuni, entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, e comunque prima del rilascio del primo titolo abilitativo edilizio, recepiscono le norme di semplificazione approvate a livello regionale e definiscono i criteri di valutazione della sostenibilità urbanistica, economica e funzionale dei progetti di recupero, riuso o sostituzione edilizia. Gli interventi, ad eccezione di quelli di cambiamento d’uso senza opere, dovranno essere energeticamente sostenibili. Ciò significa che sarà necessario garantire il fabbisogno energetico per l'acqua calda sanitaria e la climatizzazione da fonti rinnovabili. Nell’ottica di garantire un avvio degli interventi il più rapido possibile, il ministero delle Infrastrutture ha realizzato un censimento degli immobili da recuperare in via prioritaria sulla base dei dati trasmessi dalle Regioni, dividendoli in due fasce, quelli che necessitano di interventi per importi fino a 15.000 euro e quelli fino a 50.000 euro, per un primo totale complessivo di circa 20.000 unità abitative. Il Decreto offrirà inoltre la possibilità di attingere fino a 500 milioni al fondo istituito dal ministero delle Infrastrutture e alimentato dalle revoche di finanziamenti a opere pubbliche non realizzate entro i termini. Su questa base, i primi interventi potrebbero partire già entro la prima metà del 2015.